Nota a Corte dei Conti, sez. Giurisdizionale Liguria, sentenza 01/07/2026, n. 51: quando la “colpa d’apparato” supera la “colpa soggettiva” del medico

Nota a Corte dei Conti, sez. Giurisdizionale Liguria, sentenza 01/07/2026, n. 51: quando la “colpa d’apparato” supera la “colpa soggettiva” del medico

La controversia, incardinata dinanzi alla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale regionale per la Liguria, trae origine dall’azione di responsabilità erariale promossa dalla Procura regionale nei confronti di un’equipe medica composta da un primo chirurgo, tre chirurghi, uno strumentista e un’infermiera, in servizio presso un Policlinico pubblico. L’oggetto del contendere riguarda il risarcimento del danno patrimoniale, quantificato in euro 3.755,67, asseritamente cagionato all’amministrazione ospedaliera a seguito di un intervento di parto cesareo eseguito il 24 dicembre 2021, durante il quale una garza era stata inavvertitamente lasciata nell’addome della paziente. La Procura ha contestato ai convenuti una fattispecie di malpractice sanitaria, addebitando loro la responsabilità per i costi aggiuntivi sostenuti dall’ente per il secondo intervento chirurgico di rimozione del corpo estraneo e per il risarcimento del danno morale liquidato alla paziente. Nel corso del giudizio, una convenuta ha definito la propria posizione mediante il rito abbreviato ex art. 130 del Codice di giustizia contabile, mentre altri quattro convenuti hanno provveduto al pagamento delle somme richieste, determinando la richiesta di cessazione della materia del contendere. La posizione del primo chirurgo è rimasta invece oggetto di contestazione nel merito, in assenza di costituzione in giudizio.

Nel merito, la domanda risarcitoria nei confronti del primo chirurgo è stata rigettata, non avendo il Collegio ravvisato la sussistenza dell’elemento soggettivo della colpa grave, requisito necessario per l’affermazione della responsabilità amministrativa. Il giudice ha evidenziato che l’equipe, una volta riscontrata l’assenza della garza, ha prontamente attivato i protocolli di sicurezza, procedendo alla chiusura dell’addome solo dopo aver constatato l’impossibilità di eseguire una radiografia in loco per carenza di strumentazione nel reparto[1].

Tale circostanza è stata qualificata come colpa di apparato, ai sensi dell’art. 1, comma 1-bis, della L. n. 20/1994, come novellato dalla L. n. 1/2026, ritenendo che la carenza organizzativa dell’amministrazione abbia interrotto il nesso causale tra la condotta dei sanitari e l’evento dannoso[2].

L’affermazione secondo cui verrebbe in rilievo una “colpa di apparato, ai sensi dell’art. 1, comma 1-bis, della L. n. 20/1994, come novellato dalla L. n. 1/2026” si colloca nel punto di intersezione tra due piani distinti ma comunicanti: da un lato, la tradizionale elaborazione giurisprudenziale della colpa d’apparato; dall’altro, la recente positivizzazione legislativa di alcuni criteri di delimitazione della colpa grave nella responsabilità amministrativo-contabile.

Il contesto della pronuncia

La sentenza della Corte dei conti Liguria n. 51/2026 riguarda un caso di malpractice sanitaria connesso alla temporanea mancata individuazione di una garza chirurgica nel corso di un parto cesareo. La Procura regionale aveva agito per danno erariale nei confronti dell’équipe sanitaria, ma il Collegio ha escluso la sussistenza della colpa grave in capo ai convenuti rimasti in giudizio, evidenziando che il personale si era attivato secondo protocollo e che il vero fattore causale della sequenza dannosa era rappresentato dalla mancanza, nel reparto, dell’attrezzatura radiologica necessaria per localizzare subito il corpo estraneo[3].

Su questa base, la decisione qualifica la vicenda come una tipica ipotesi di colpa di apparato, cioè come una disfunzione organizzativa imputabile all’amministrazione nel suo complesso, idonea a escludere o comunque ad assorbire la responsabilità personale degli agenti.

Il significato tradizionale della “colpa di apparato”

La locuzione colpa di apparato non nasce nel diritto contabile, ma nella giurisprudenza sulla responsabilità della pubblica amministrazione per attività illegittima. In tale ambito, essa è stata usata per spostare l’indagine dalla persona fisica del funzionario all’organizzazione amministrativa nel suo complesso. La giurisprudenza ha descritto la colpa di apparato come violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona amministrazione oppure come disorganizzazione nella gestione del personale, dei mezzi e delle risorse[4].

In particolare, il Consiglio di Stato ha osservato che la colpa d’apparato viene spesso fatta coincidere con “la verifica di una disfunzione della funzione amministrativa, determinata dalla disorganizzazione nella gestione del personale, dei mezzi e delle risorse degli uffici”[5].

Nello stesso solco, la giurisprudenza amministrativa ha più volte chiarito che non basta l’illegittimità dell’atto o il verificarsi del danno: occorre un quid pluris, cioè un elemento soggettivo apprezzabile nella gravità della violazione, salvo i casi di errore scusabile per incertezza normativa o complessità fattuale[6].

 

La novità del 2026: dalla categoria pretoria alla positivizzazione normativa

La legge 7 gennaio 2026, n. 1, ha modificato l’art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, introducendo un più analitico criterio di individuazione della colpa grave. Il nuovo testo stabilisce che costituisce colpa grave, tra l’altro, la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l’affermazione di fatti smentiti dagli atti o la negazione di fatti documentalmente incontrovertibili; aggiunge inoltre che non costituisce colpa grave la violazione o omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti.

La sentenza ligure legge questa riforma nel senso di riconoscere espresso rilievo alla dimensione organizzativa dell’illecito contabile: se il danno trae origine primariamente da una carenza strutturale dell’apparato, l’addebito personale non può essere affermato senza una dimostrazione rigorosa della colpa grave individuale.

Qui sta il punto centrale della formula in commento: la “colpa di apparato” non viene richiamata per fondare la condanna del dipendente, ma, al contrario, per escludere che il fatto dannoso sia soggettivamente rimproverabile al singolo sanitario. In altri termini, l’organizzazione difettosa dell’ente diventa il fattore che interrompe la linea dell’imputazione personale o, quantomeno, ne attenua radicalmente la configurabilità.

La funzione selettiva della categoria

Nel sistema della responsabilità amministrativa, l’elemento soggettivo non è una componente accessoria. L’art. 1 della legge n. 20/1994 continua infatti a richiedere un addebito almeno per colpa grave, e non per mera colpa lieve. La categoria della colpa di apparato svolge, in questa prospettiva, una funzione selettiva: evita che il danno pubblico venga automaticamente traslato sul singolo agente quando esso sia in realtà l’effetto di una inadeguatezza organizzativa dell’ente.

La decisione ligure è significativa proprio perché valorizza un profilo materiale molto concreto: l’assenza del radiografo nel reparto. Se quella strumentazione fosse stata disponibile, l’accertamento radiologico necessario sarebbe stato eseguito immediatamente e la catena causale sfociata nel secondo intervento e nel risarcimento alla paziente non si sarebbe prodotta. Il danno, dunque, non è stato ricollegato a negligenza macroscopica dei sanitari, bensì a una carenza organizzativa imputabile all’amministrazione sanitaria.

Profili sistematici: tra responsabilità dell’ente e responsabilità dell’agente

La formula usata dalla sentenza è però meritevole di una precisazione sistematica. La nozione di “colpa di apparato” è stata storicamente elaborata per spiegare la responsabilità della pubblica amministrazione come soggetto unitario nell’ambito dell’illecito aquiliano[7].

Nel giudizio contabile, invece, l’oggetto è la responsabilità personale dell’agente pubblico verso l’erario. Perciò il richiamo alla colpa di apparato può operare in modo solo mediato: non come titolo autonomo di responsabilità del convenuto, ma come indice negativo rispetto alla prova della sua colpa grave.

Sotto questo profilo, la sentenza n. 51/2026 sembra muoversi in modo coerente: la disfunzione organizzativa non viene usata per “trasferire” automaticamente la colpa dal singolo all’apparato, bensì per sostenere che il singolo non ha tenuto una condotta connotata da quella particolare intensità di negligenza, imprudenza o imperizia richiesta per la condanna erariale.

Il rapporto con l’errore scusabile e con la gravità della colpa

La giurisprudenza precedente aveva già sviluppato, in materia amministrativa, il tema della scusabilità dell’errore, negando la colpa quando il quadro normativo o fattuale apparisse incerto o complesso[8].

Nel nuovo assetto normativo del 2026, questa logica viene rafforzata: la colpa grave richiede una violazione manifesta e inescusabile.

La pronuncia ligure applica questo schema su un piano organizzativo-fattuale anziché normativo. Non siamo davanti a un funzionario che fraintende una norma oscura; siamo di fronte a operatori sanitari che, una volta emersa la criticità, seguono il protocollo ma si imbattono in un limite strutturale del presidio. L’assenza di attrezzature adeguate rende non sostenibile il giudizio di grave rimproverabilità soggettiva. In tal senso, la colpa di apparato funziona come figura affine all’errore scusabile: essa segnala che il disvalore dell’evento appartiene prevalentemente all’assetto organizzativo dell’ente, non alla sfera personale dell’agente.

Osservazioni critiche

L’affermazione commentata appare condivisibile nel risultato, ma richiede cautela sul piano terminologico.

Innanzitutto, richiamare la “colpa di apparato” non significa che qualsiasi carenza organizzativa dell’ente sia sufficiente a liberare automaticamente il dipendente da ogni responsabilità. Se così fosse, in tutti i settori in cui l’amministrazione presenta inevitabili imperfezioni strutturali — come la sanità, la scuola o la sicurezza pubblica — diventerebbe quasi impossibile affermare la responsabilità erariale del singolo, svuotando di fatto l’istituto. La colpa di apparato rileva, invece, solo quando la disfunzione organizzativa sia così centrale nella produzione del danno da rendere non esigibile, in concreto, una condotta diversa da parte dell’agente.

V’è altresì da rilevare che il riferimento al nuovo art. 1 della legge n. 20/1994 va letto in modo rigoroso. La riforma del 2026 non elimina l’indagine sulla condotta concreta del singolo, ma impone di verificare se vi sia stata una violazione manifesta, un travisamento del fatto o comunque una negligenza macroscopica.

In ultimo, la colpa di apparato rileva soprattutto quando la carenza organizzativa sia causalmente decisiva nella produzione del danno, come nel caso esaminato dalla Corte dei conti Liguria.

In conclusione, l’espressione “colpa di apparato, ai sensi dell’art. 1, comma 1-bis, della L. n. 20/1994, come novellato dalla L. n. 1/2026” può essere letta come formula sintetica per affermare che, nel giudizio di responsabilità erariale, la riforma del 2026 rafforza l’esigenza di una prova effettiva della colpa grave personale, impedendo di addebitare al singolo dipendente il danno che sia invece riconducibile in via prevalente a una deficienza strutturale o organizzativa dell’amministrazione.

La sentenza ligure offre dunque un’applicazione significativa della nuova disciplina: la responsabilità amministrativa non può trasformarsi in una responsabilità da posizione; se il danno nasce dalla macchina organizzativa, e non da una condotta individuale manifestamente e gravemente colposa, il rimprovero contabile deve arrestarsi.

Avv. Michele Lucca –Senior Specialist in Tort Law and Insurance Litigation, Consigliere Nazionale SIOF

Dott. Enrico Ciccarelli –Medico-Legale & Chief Officer in Risk Governance Sanitaria, Consigliere Nazionale SIOF

 

 

[1] Sull’integrazione di diverse categorie di rischio – clinico, operativo, finanziario, strategico, tecnologico, legale e reputazionale – caratterizzante ormai in modo strutturale le moderne organizzazioni sanitarie con conseguente progressivo superamento dell’approccio reattivo tipico della gestione tradizionale del rischio, a favore di un sistema di governance integrato e proattivo implementato attraverso programmi di Enterprise Risk Management, v. Etges, A.P.B.D.S.; Grenon, V.; Lu, M.; Cardoso, R.B.; de Souza, J.S.; Kliemann Neto, F.J.; Felix, E.A., Development of an enterprise risk inventory for healthcare. BMC Health Serv. Res. 2018, 18, 578; sull’applicazione dei principi di Enterprise Risk Management alla mitigazione dei rischi associati all’introduzione dell’intelligenza artificiale nei processi sanitari, v. Di Palma, G.; Scendoni, R.; Tambone, V.; Alloni, R.; De Micco, F., Integrating enterprise risk management to address AI-related risks in healthcare: Strategies for effective risk mitigation and implementation. J. Healthc. Risk Manag. 2025, 44, 25–33.

[2] Sul concetto di colpa organizzativa originariamente sviluppato in relazione ai modelli di prevenzione della criminalità del Decreto Legislativo 231/2001, v. Palmieri, G. Carenze strutturali e organizzative delle organizzazioni ospedaliere. 2021. Disponibile online: https://www. giurisprudenzapenale.com/2021/01/31/le-carenze-strutturali-ed-organizzative-delle-aziende-ospedaliere-quale-nuova-frontiera-della-responsabilita-da-reato-degli-enti-collettivi-ex-d-lgs-231-2001-analisi-in-una-prospettiva-comparatistica/; sulla particolare importanza, soprattutto per le strutture sanitarie, di implementare i principi di Enterprise Risk Management, nelle quali le carenze organizzative possono costituire una violazione delle norme di precauzione e, in presenza di un nesso causale con l’evento dannoso, dare luogo a responsabilità civile e penale da parte dei soggetti apicali responsabili della loro prevenzione, v. Bolcato, M.; Rodriguez, D.; Aprile, A.; Fedeli, P.; Frati, P.; Fineschi, V., Organizational liability: New frontier of medical malpractice? Healthcare 2021, 9, 1552; La Russa, R.; Viola, R.V.; D’Errico, S.; Aromatario, M.; Maiese, A.; Anibaldi, P.; Napoli, C.; Frati, P.; Fineschi, V., Analysis of inadequacies in hospital care through medical liability litigation. Int. J. Environ. Res. Public Health 2021, 18, 3425; Briner, M.; Kessler, O.; Pfeiffer, Y.; Wehner, T.; Manser, T., Assessing hospitals’ clinical risk management: Development of a monitoring instrument. BMC Health Serv. Res. 2010, 10, 337.

[3]  V’è da osservare che la giurisprudenza delle Sezioni giurisdizionali regionali successiva all’entrata in vigore della L. 1/2026 si presenta articolata e non univoca. Si possono individuare tre principali orientamenti. Un orientamento restrittivo, che esclude l’applicabilità della tipizzazione della colpa grave alle condotte sanitarie, ritenendo che la novella si riferisca solo all’attività amministrativa e procedimentale: Corte dei Conti, sez. Giurisdizionale Umbria, sentenza 13/04/2026, n. 12 che in motivazione così rileva: “Segnatamente, la nozione di colpa grave “tipizzata” introdotta dalla legge n. 1/2026, dettata nella prospettiva del giudizio e non del fatto, fa esclusivo riferimento a fattispecie che possono verificarsi nell’ambito di un “procedimento amministrativo”, dovendosi la stessa ritenersi riferita esclusivamente ad attività di tipo procedimentale e provvedimentale, ma non ad attività da tale ambito del tutto esulanti, in tema di presupposti, regole di condotta e relativi profili applicativi e attuativi, come quella posta in essere dal personale sanitario. Ciò si evince chiaramente dall’analisi delle diverse ipotesi che integrano la colpa grave enucleate dal novellato art. 1, comma 1, della L. n. 20/1994, costituite da: i) violazione manifesta delle “norme di diritto” applicabili, previsione applicabile al procedimento amministrativo, ma non alla gestione di un caso clinico il cui parametro di condotta non si compendia in “norme di diritto” bensì in cogenti leges artis e nella corretta prassi clinica, preoperatoria, operatoria e post-intervento, parametri peraltro declinati, per ogni distinta figura di operatore sanitario, da copiosissima giurisprudenza individuante la regola concreta applicabile al caso reale e non dal legislatore con proposizione generale e astratta; ii) travisamento del fatto, ipotesi, che, sempre nella materia della colpa medica, rischierebbe di configurare la colpa grave solamente in casi di “sviste” eclatanti del sanitario, non considerando la delicatezza della fattispecie – per i doveri di servizio riconnessi in capo al sanitario – concernente altresì la tutela del “bene” salute (concreto, materiale e costituzionalmente tutelato); con la conseguenza, anch’essa paradossale, che ogni ipotesi di “colpa cosciente”, ancorché si tratti della salute se non della vita di un paziente, risulterebbe non perseguibile in termini risarcitori nei confronti del medico che abbia irrazionalmente “azzardato” nella propria condotta sanitaria. Anche per detto aspetto, perciò, deve ritenersi l’ambito della disposizione tassativa riferito al (solo) contesto delle proposizioni espresse, vale a dire quello del “procedimento amministrativo”; iii) affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa “dagli atti del procedimento” ovvero la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente “dagli atti del procedimento”: in questo caso appare lampante come l’ipotesi non possa trovare alcuna applicazione nel caso di condotte materiali come quelle sanitarie che non contemplano alcun procedimento amministrativo”). Un orientamento estensivo, che ritiene applicabile la nuova disciplina anche alla responsabilità medica, valorizzando il carattere generale della novella e la necessità di una valutazione concreta della colpa grave: Corte dei Conti, sez. II Centrale di Appello, sentenza 21/04/2026, n. 74 che, applicando la normativa sopravvenuta (L. 1/2026), ritiene che la colpa grave possa configurarsi anche per violazione manifesta di norme di diritto, travisamento del fatto, o negligenza/imprudenza/imperizia. Un orientamento intermedio, che, pur con riserve sulla tipizzazione della colpa grave, applica il potere riduttivo obbligatorio previsto dal comma 1-octies anche ai giudizi in materia medica, in forza del rinvio dinamico contenuto nella L. 24/2017: Corte dei Conti, sez. Giurisdizionale Emilia Romagna, sentenza 25/06/2026, n. 120 che in motivazione così rileva: “Come detto, alla data di decisione, è entrata in vigore la nuova formulazione dell’art. 1 della legge nr. 20 del 1994, che, in tema di potere riduttivo, così afferma al comma 1 bis: Nel giudizio di responsabilità, fermi restando il potere di riduzione e l’obbligo di esercizio del potere riduttivo nei casi previsti dal comma 1-octies del presente articolo… A sua volta, il comma 1 octies prevede l’obbligo della riduzione al 30% del danno accertato in capo al condannato: riduzione che si applica anche ai giudizi in corso. Secondo una prima lettura, trattandosi di sinistro ante legge 24 del 2017, il risarcimento dovrebbe essere decurtato a causa del potere riduttivo obbligatorio (ex lege n.1 del 2026). Secondo altra giurisprudenza, poiché la responsabilità medica è regolata da una normativa a parte (art. 9 legge n. 24 del 2017, che prevede solo il tetto massimo del triplo dello stipendio), la normativa generale successiva (legge n. 1 del 2026) non si applicherebbe ai casi di responsabilità medica. Così ragionando, si giungerebbe alla situazione paradossale che per le cause pendenti per fatti ante 2017 si applicherebbe la riduzione; per quelle dopo il 2017, invece, si dovrebbe applicare la legge speciale (nr. 24 del 2017) precedente rispetto alla generale successiva (legge nr. 1 del 2026). Ciò premesso, ritiene questa Corte che, indipendentemente dalla data di commissione dell’illecito, debba applicarsi la normativa generale di cui al comma 1 octies della legge 20 del 1994 (novellata dalla legge n. 1 del 2026) stante il rinvio mobile contenuto nella legge n. 24 del 2017. Con una clausola di carattere generale, il comma 5 dell’art. 9 della legge nr. 24 del 2017 afferma che ai fini della quantificazione del danno, fermo restando quanto previsto dall’articolo 1, comma 1-bis, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e dall’articolo 52, secondo comma, del testo unico di cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, … Pertanto, il richiamo che fa la legge n. 24 del 2017 al comma 1 bis della legge n. 20 del 1994 (che a sua volta richiama il comma 1 octies, che prevede l’obbligo di riduzione al 30%), qualificabile come rinvio “dinamico”, fa sì che per tutti i giudizi di responsabilità medica, sia precedenti che successivi all’entrata in vigore della legge nr. 24 del 2017, debba applicarsi l’obbligatoria riduzione del danno”.

[4] Cfr. TAR, Sezione Autonoma per la Provincia di Bolzano, 08.02.2005 n. 43, TAR Campania, sezione staccata di Salerno, Sez. Prima, 13/01/2014 n. 86, Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sez. Quarta, 10/08/2004 n. 5500.

[5] Consiglio di Stato, n. 5500/2004, cit.

[6] TAR, Sezione Autonoma per la Provincia di Bolzano, ult. cit.; TAR Campania, Sezione Staccata di Salerno, ult. cit.; TAR Campania, IV sez. Napoli, 21.04.2004 n. 8773, TAR Lazio, Roma – Sez. Prima Ter, 25 maggio 2006 n. 4731.

[7] Il richiamo è ancora a TAR, Sezione Autonoma per la Provincia di Bolzano, 08.02.2005 n. 43, TAR Campania, sezione staccata di Salerno, Sez. Prima, 13/01/2014 n. 86, Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sez. Quarta, 10/08/2004 n. 5500.

[8] TAR Lazio, Roma – Sez. Prima Ter, ult. cit.